在统筹发展和安全大战略下实现安全生产执法的高质量发展

近几年，我国安全生产形势持续稳中向好。特别是2024年，全国生产安全事故死亡人数在2万人以下，重特大生产安全事故起数为9起。在看到这些骄人成绩的同时，仍然不能忽视安全生产工作的长期性、艰巨性和复杂性。一方面，随着经济社会发展，人民群众对获得感、幸福感、安全感的追求更加强烈；另一方面，安全生产形势与党中央的要求和人民群众的期待还存在一定的差距，这要求各级党委和政府时刻拧紧安全生产的责任螺丝，丝毫不能懈怠。近期，党中央、国务院对严格规范安全生产行为、优化营商环境、给基层减负提出了很高的要求。似乎，安全生产执法面临一个夹缝中的选择：既要坚决遏制重特大生产安全事故，又要助力优化营商环境，还要为基层减负。一时间，不少基层安全生产执法人员处于一种茫然的状态，面对新形势新要求无所适从。其实，站在统筹发展和安全的大战略视角下就不难理解，严格规范安全生产执法行为的政策设计，实际上是一项目的在于推动安全生产执法高质量发展的重要举措。

一、全面把握统筹发展和安全的大战略

发展和安全是任何一个国家都要面临的两大战略主题。改革开放后，党中央高度重视发展问题。邓小平同志强调，发展才是硬道理。江泽民同志提出，必须把发展作为党执政兴国的第一要务。党的十六届三中全会第一次在党的正式文件中完整地提出了科学发展观，强调“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”。全面，就是指整体性；协调，就是指均衡性；可持续，就是指持久性和连续性。针对西方国家发展所带来的贫富分化、生态恶化等弊端，我国更加强调，发展不是片面的发展，不是不计代价的发展，不是竭泽而渔式的发展。党的十六届五中全会明确提出，要坚持节约发展、清洁发展、安全发展，把安全发展作为一个重要理念纳入我国社会主义现代化建设的总体战略。这是对科学发展观认识的一个深化。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央创造性地提出以“创新、协调、绿色、开放、共享”为主要内容的新发展理念。同时，将维护国家安全、公共安全摆在更加突出的地位，创造性地提出“统筹发展和安全”的理论。2013年6月3日，吉林省德惠市米沙子镇宝源丰禽业有限公司发生特别重大火灾事故后，习近平总书记强调，人命关天，发展决不能以牺牲人的生命为代价。这必须作为一条不可逾越的红线。后来，他在多个场合提到这条“红线”，并调整为“发展决不能以牺牲安全为代价”。这里的安全主要是指生产安全。2014年4月15日，在主持召开中央国家安全委员会第一次全体会议时，习近平总书记首次全面阐述总体国家安全观，提出“既重视发展问题，又重视安全问题”。安全的内涵发生了变化，超越了生产安全的范畴。党的十九大首次将坚持总体国家安全观纳入新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略。党的十九届五中全会首次把统筹发展和安全纳入“十四五”时期我国经济社会发展的指导思想，并列专章作出战略部署。自此，统筹发展和安全成为关系我国战略发展全局的大战略。科学发展观是全面的，具有整体性。在发展的维度上，我国从党的十六大的“四位一体”总体布局演进到党的十八大的“五位一体”总体布局，即经济建设是根本，政治建设是保障，文化建设是灵魂，社会建设是条件，生态文明建设是基础。同样，总体国家安全观的总体性也是整体性。党的十九届六中全会审议通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出：“坚持国家利益至上，以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、科技、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托，统筹发展和安全，统筹开放和安全，统筹传统安全和非传统安全，统筹自身安全和共同安全，统筹维护国家安全和塑造国家安全。”发展不仅仅是经济发展，安全更不局限于生产安全。理解发展和安全，都需要系统性思维。以系统思维为指导，在大发展、大安全观下去思考安全生产领域如何贯彻统筹发展和安全理念。安全是发展的前提，发展是安全的保障。从经济社会发展的全局看，发展是最大的安全，而不发展也是最大的不安全。更好地统筹发展和安全，就是要实现高质量发展和高水平安全良性互动。统筹体现的是一种综合性思维。发展要协调各领域的发展，安全要统筹各领域的安全，同时也要兼顾发展问题和安全问题。从安全生产的角度看，要防范生产安全事故对经济、政治、文化、社会、生态建设产生影响，严防安全生产监管产生社会矛盾，向政治安全领域转移，危及政治建设和国家安全；从经济社会发展的全局看，要考虑防范安全生产事故的要求并一体谋划，企业进行生态环保改造时，要防止增大生产安全风险。

二、深刻洞悉经济大变局下安全生产执法的危与机

2008年，美国次贷危机引发全球金融危机后，我国审时度势，开始积极推动经济发展方式的转型，更加注重质量、效益，更加强调依靠内需，实现从资源依赖+投资驱动型向创新驱动型转变。党的十八大后，我国大力实施创新驱动发展战略，提出经济新常态的理念，调整经济增长速度，推动供给侧结构性改革，实现高质量发展。面对中国日益发展壮大，美国陷入战略焦虑，开始不惜以贸易战、科技战、关税战等手段遏制中国崛起。世界范围内的贸易保护主义、逆全球化潮流盛行，美国大搞“小院高墙”、断链脱钩。2020年，全球新冠疫情的影响加剧了产业链、供应链的内摆和近岸化，加上中国劳动力成本上升，以往“两头在外、大出大进”的经济模式难以为继，倒逼中国经济发展转型突围，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，实现刺激内需与供给侧结构性改革协同发力。受国内外形势的交织影响，我国经济下行压力增大，不少企业面临提质增效的转型之痛，生产经营出现困难。在这种情形下，我国出台一系列优化营商环境、助企纾困的政策，旨在为企业减负松绑，注入发展的动力。企业能否逆风起飞，事关中国经济发展和安全，而经济安全是国家总体安全的基础。一切工作包括安全生产工作都要服从、服务于大局。2018年11月1日，习近平总书记在民营企业座谈会上讲话指出，要提高政府部门履职水平，按照国家宏观调控方向，在安监、环保等领域微观执法过程中避免简单化，坚持实事求是，一切从实际出发，执行政策不能搞“一刀切”。2019年11月29日，习近平总书记在主持第十九届中央政治局第十九次集体学习时发表重要讲话强调，监管执法要精准。在2025年2月17日召开的民营企业座谈会上，习近平总书记强调，要强化执法监督，集中整治乱收费、乱罚款、乱检查、乱查封，切实依法保护民营企业和民营企业家合法权益。生产与安全的关系是相辅相成、相互促进的。新中国成立之初，我国就提出“生产必须安全，安全为了生产”的原则。然而，曾经一个时期，发展和安全被对立起来，“安全不生产，稳定不发展”成为潜在的规则。一地出事故，不是全国受教育，而是“一人感冒，全家吃药”。在事故发生后对全行业进行大检查、大反思的“运动式治理”中，许多在生产经营中遵章守纪的企业也被“一刀切”。为了避免重大活动期间发生事故，一些地方索性将企业“一停了之”。更有甚者，安全生产执法检查中存在质量差、效能低、频次高、随意性强等问题，一些监管监察执法“宽松软虚”，走过场、摆样子等形式主义弄得企业鸡飞狗跳，搞得基层不堪重负。这不仅破坏了营商环境，而且损害了党执政的基层基础。当前形势倒逼执法监管方式的优化，危中有机。2024年12月23日，国务院总理李强主持召开国务院常务会议，审议通过《关于严格规范涉企行政检查的意见》。会议指出，涉企行政检查是行政执法主体履行行政管理职责的重要方式，初衷是为了规范和引导企业依法经营。但实践中一些地方和部门涉企行政检查乱作为问题时有发生，影响企业正常生产经营和营商环境改善。2025年2月27日，应急管理部发布《关于严格规范安全生产执法行为的通知》，接着，国家矿山安全监察局发布《关于严格规范矿山领域安全生产行政执法行为的通知》。国家消防救援局也出台了《消防行政执法责任制规定》。这些文件旨在约束安全生产执法行为中的不作为、慢作为，以及胡作为、乱作为。但这并不意味着安全生产执法工作被削弱，更不意味着可以光明正大地“放水”。相反，这对执法质量和效能提出更为严格的要求：一方面，安全生产的监管责任要落实，特别是要遏制重特大生产安全事故；另一方面，传统的以控制为导向的监管模式受到限制。面对新形势，安全生产执法人员可能会受路径依赖的局限，一时间走不出原来的老路，陷入困局。何以突破困局、转危为机？唯有改革创新。实践证明，一些地方创新执法监管模式，如开展柔性执法、非接触执法，让执法既有力度、又有温度，监管者与被监管者皆大欢喜：监管执法人员的负担得以减轻，被监管的企业因得到尊重而提升了自律性。相较以往，基层执法人员开始更加注重监管执法的质量而非频次，为规避问责而采取的形式主义、官僚主义动机也大大减弱。

三、大力创新安全生产治理模式

我国安全生产的十二字方针为“安全第一、预防为主、综合治理”。其中，综合治理既意味着治理主体的多元性，也意味着治理手段的多样性。就安全生产而言，其主要任务是日常隐患排查整治和监督执法，的确是“安全第一、预防为主”。但是，安全生产治理主体始终比较单一，甚至成为政府的“独角戏”，企业主体责任落实不到位，社会力量的参与程度低，谈不上“综合”。因此，在安全生产领域统筹发展和安全，推动新监管执法模式生成，必须大力创新安全生产治理模式。第一，实现安责险的事故预防作用。今年3月，应急管理部、财政部、金融监管总局、工业和信息化部、住房城乡建设部、交通运输部、农业农村部等七部委联合印发《安全生产责任保险实施办法》。这份文件更加强调“事故预防服务”，突出安责险风险减量的作用。这不仅会调整生产安全事故治理主体的结构，也会推动隐患排查治理的走深走实。面对众多的企业，有限执法力量的监管检查如杯水车薪，而推行安责险，调动保险机构提供事故预防服务的积极性，帮助企业解决技术、能力不足等问题，将大大提高企业本质安全水平。对于企业而言，事故是最大的成本，安全是最大的收益。从理论上说，安责险是综合治理工具箱中的一件重要政策工具，推行安责险，旨在以市场化手段起到风险减量和经济补偿的作用，其大力实施具有迫切性，利国利企，意义重大：一是将政府有关部门从“保姆式”监管的沉重负担中解放出来，二是将推动企业本质安全水平的提升。第二，推广SCORE项目。2014年，原国家安全生产监督管理总局与国际劳工组织（ILO）签署合作协议，共同在我国推行SCORE（即企业可持续发展）项目，并首先在四川德阳试水。经过11年的发展，该项目在山东滨州，浙江湖州、永康，广西玉林等地推广，发展日臻成熟。该项目通过调动员工参与企业安全生产的积极性，激发员工主动发现、报告风险隐患的主人翁意识和责任感，推动企业安全生产模式从“他律”向“自律”转型，进而实现企业发展和安全同向而行。国务院安委会印发的《安全生产治本攻坚三年行动方案（2026年）》中也提出，结合国际通用的安全管理体系经验做法。SCORE项目就是其中之一。2024年4月25日，应急管理部副部长宋元明在世界安全生产和健康日纪念活动上要求：做好SCORE服务体系试点工作，探索安全执法服务创新模式；要积极助力精准执法和帮扶工作。目前，SCORE项目在大型企业可以进行“拆解性”、单元化应用，在中小企业可以直接应用。即便是在中小型企业直接应用，其成效也非常可观，这是因为：我国中小微企业数量庞大，超过5300万家，占企业总数的90%以上（截至2024年6月，数据来源：中国中小企业协会）。不仅如此，中小微企业风险分散，是传统安全监管执法最为棘手的对象。第三，加强安全生产巡查考核的权威性。2025年3月，安全生产巡查考核首次以中央的名义进行，内容包括统筹发展和安全等。习近平总书记在主持二十届中央政治局第十九次集体学习时强调，“各级党委和政府要坚持系统思维，进一步树立发展是硬道理、安全也是硬道理的理念，在工作中自觉把发展和安全统一起来，共同谋划、一体部署、相互促进”。优化营商环境、为基层减负并未改变“安全生产只能加强、不能削弱”的判断。在开展安全监管执法工作时，不能只强调安全生产监管执法的“审慎”和“包容”，还要强调“严格”，甚至是“严字当头”。中央安全生产巡查考核就释放出这个信号。在新形势下，监管执法要以严格来削减频次、提升效能，确保“检查一次就有检查一次的效果”，让形式主义无可遁形。第四，健全容错纠错机制。安全生产监管执法，有权必有责，失职必问责。但是，失职问责与尽职免责是相辅相成的。根据新修订的《中华人民共和国突发事件应对法》第九十五条，对违反相关规定的，“由有关机关综合考虑突发事件发生的原因、后果、应对处置情况、行为人过错等因素，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分”。健全容错纠错机制，必须改变安全生产的先天“原罪性”，坚持“三个区分开来”：把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来。这体现了问责的科学、理性，有利于鼓励监管执法人员担当、干事，减少过度检查、消极避责、“只查合法、不查非法”等行为。